论文摘要：当公共利益处于无人保护的状态下，总会遭到私人的不断蚕食和侵害。民事公益诉讼因其诉讼标的和诉讼当事人的特殊性，使其具有不同于传统民事诉讼法的理论以及制度。我国新修改的民事诉讼法仅在第五十五条做出了粗略的规定，具体的实践操作仍存在大量的法律空白。本文结合国外民事公益诉讼的立法经验，从民事公益诉讼的当事人、管辖、时效、判决效力等方面，对我国民事公益诉讼制度的完善提出了自己浅陋的意见。

关键词：民事公益诉讼，当事人制度，诉讼权利

一. 当事人制度

民事公益诉讼的当事人制度是对传统民事诉讼突破最大的地方。传统的诉权理论认为，适格当事人必须与案件具有直接的利益关系。新的民事诉讼法规定的公益诉讼中，适格当事人拓宽至法律规定的机关和有关组织。但为了利于公共利益的有效维护，民事公益诉讼应该具有多元化的诉讼主体，如公民、社会团体、行政机关，有的国家甚至将检察机关作为民事公益诉讼的主体。笔者认为，借鉴国外立法经验，结合我国现状，应作出如下补充规定：

（一）增设民事公益诉讼的诉讼主体

1、相关机关作为诉讼当事人的民事公益案件范围

这里的相关机关主要是指行政机关，行政机关是国家利益的直接代表者。法律赋予行政机关丰富的职权维护公共利益，但法律的规定必然不能尽善尽美。加上行政机关主体自身的局限性，很多公共利益的维护仅仅依靠行政行为无法取得理想的效果。例如垄断现象的出现。垄断现象的出现甚至可能是因为行政自身方面的原因，但更多的是因为在市场经济中，市场经济主体具有逐利本能，在形成垄断地位的过程中政府的行政调节往往无济于事。垄断经济不仅限制了市场经济的正常发展，侵害其他相关企业的利益，而且损害消费者的合法权益。《中华人民共和国反垄断法》对垄断的四种形式作了明确的规定，也规定了反垄断执法机构，但未对反垄断公益诉讼做出任何规定。大部分公共利益都有相应的法定行政主管机关加以维护，将行政机关作为民事公益诉讼当事人，能够弥补其行政措施的局限性。但行政机关仍应以行政调解为主，不应过多地参与诉讼特别是民事诉讼当中。对行政机关提起的民事公益诉讼案件范围应限定于行政机关职权管理范围内的案件，并且这种职权应为其法定范围内的职权。超越行政机关职权管理范围的公共利益案件则不应由其提起民事公益诉讼。此种情况下，若无适当行政主管机关代表，可授权其他主体提起民事公益诉讼作为补充。

2、社会团体作为诉讼当事人的民事公益案件范围

法律授权或者承认某些社会团体具有提起民事公益诉讼的资格，将其定位为公益团体，作为某部分公共利益的维护主体。社会团体提起民事公益诉讼的主体资格基于诉讼信托理论。社会公益团体作为公共利益的代表人，有权接受社会的委托，充当诉讼当事人提起民事公益诉讼。但是充当诉讼当事人的社会公益团体应具备严格的资格条件，防止社会团体沦为私人攫取利益的诉讼工具。因此，社会公益团体应具备以下几个条件：首先，该社会团体以维护社会公共利益为目的，不具备任何盈利功能；其次，社会团体必须满足法定的人员和资金条件；再次，其资格条件必须获得国家的授权或者认可；最后，公益团体必有具有自己特定的公益代表范围，并获得国家认可。

因此，公益团体只能在自己所能代表的公共利益范围内提起民事公益诉讼，不得超越自己的团体资格范围提起民事公益诉讼。

3、私人作为诉讼团体提起民事公益诉讼的案件范围

完善的民事公益诉讼应赋予普通公民提起公益诉讼的权利，以推动社会维护公共利益的积极性。这里的私人是否应该包括公司法人或者其他民间主体？我国现行民事诉讼法赋予诉讼当事人资格的社会主体较为广泛，不仅包括自然人，还包括各种法人以及非法人社会组织，如合伙、个体户等。笔者认为，在民事公益诉讼中，私人作为民事公益诉讼的当事人不能仅现定于自然人，而应扩展至所有经济组织。各种社会经济组织虽以营利为其设置目的，但其仍然为社会发展和进步不可缺少的重要组成部分，他们的利益仍然会因为公害行为而受到损害，如垄断行为。如果不赋予其相应的资格，则对于公益加害行为，只能寄希望于其他组织或者个人加以维护，不能充分发挥其巨大的社会积极作用，不利于公共利益的维护。因此，应赋予任何公民和社会经济组织均有权提起民事公益诉讼。

（二）确立竞合当事人的选择规则

针对同一公共利益损害案件，可能存在多个同时具备诉讼主体资格的当事人。在这种情况下，合理确定竞合当事人的诉讼主体资格，启动民事公益诉讼制度，有利于高效、便捷地维护社会公共利益。针对不同诉讼当事人的特性，可以设置如下规则：

1、国家机关在民事公益诉讼中具有优先提起诉讼的资格

国家机关由于公益性质以及各方面实力，对公共利益的维护具有不可替代的优势。相关的行政机关应先提起民事公益诉讼。但如果公益加害行为直接损害社会私人利益，私人可直接提起民事公益诉讼或者与国家机关作为共同原告提起民事公益诉讼。

2、私人和社会公益团体的诉讼当事人资格确定

当行政机关不愿意提起民事公益诉讼时，经过一段预告期间，公民和社会团体即可启动民事公益诉讼程序。私人和社会公益团体提起民事公益诉讼没有先后之分，对于多个私人和公益团体同时提起民事公益诉讼或者私人和社会团体均提起民事公益诉讼，则应并案处理，通过代表人制度确定实际参与诉讼的当事人。

二. 管辖与审判组织

（一）民事公益诉讼的管辖

1、属地管辖

公共利益加害案件，具有损害范围广，受害公众多以及损害难以恢复和统计的特点。公益加害案件往往具有跨区域的属性，因此，享有管辖权的法院较为广泛。我们仍应遵循地域管辖的一般规则：先立案原则。首先，有权受理民事公益诉讼的地方法院，负有向社会以及法院系统进行公告的义务，若发现就同一公益加害行为存在在先立案的法院，则不予立案并应通知当事人，告知该民事公益诉讼管辖法院以及诉讼情况。若不存在在先立案的情况，则本法院为管辖法院。

但对于国有资产流失案件，应确定国有资产所属地法院为管辖法院。对于环境污染案件，由污染行为或结果发生地法院、污染企业所在地法院管辖。而对于违反公序良俗的人事民事公益诉讼案件，则应由被告所在地人民法院管辖。

2、级别管辖

对于民事公益诉讼的级别管辖，则应根据公益加害行为的性质，同时参考公共利益的损害程度以及损害范围加以确定。

首先，对于反垄断公益诉讼，应根据其垄断区域进行确定。涉及在多个省份或者全国范围内形成垄断，损害社会公共利益的，由高级人民法院进行一审审理；涉及在全省范围内或者省部分地区形成垄断，则应由中级人民法院进行一审审理。垄断案件基于其技术性和影响力，不宜由基层人民法院进行审理。

其次，对于人事公益诉讼，由基层人民法院进行一审审理，对省市或全国具有重大影响的，应由中级人民法院进行一审审理。

再次，其他民事公益诉讼案件，造成的影响远覆盖多个省份或者造成经济损失达到一定金额的，由高级人民法院进行审理。造成的影响跨越省内多个地级市或者造成的损失达到一定金额，由中级人民法院进行一审审理；对于影响范围和损失金额相对较小的民事公益诉讼案件，则应由基层人民法院进行一审审理。

最后，在全国范围内造成巨大影响的公益侵权案件，则应由最高人民法院进行一审审判。

（二）、民事公益诉讼的审判组织

民事公益诉讼具有很强的专业性和技术性，其对审判组织的构成亦应有特殊的要求。一方面，应在中级以上法院设立专门的民事公益诉讼审判庭，基层人民法院应配备民事公益诉讼专案审判员。另一方面，对审判庭的构成应不同于一般民事诉讼，均应成立合议庭，并全由审判员构成。此外，对民事公益诉讼的审判方式亦做出相应的限制。民事公益诉讼案件制度目的的特殊性以及案件的复杂性，不宜适用于民事诉讼简易程序。

三. 民事公益诉讼时效的特殊规定

诉讼时效的制度目的在于促使当事人及时维护自身权益，保持权利状态的稳定。普通民事权利具有明确的直接的利益主体，权利受侵害的状态易于为权利人所发觉，并施以救济。公共利益则不然，没有直接的利益主体，公共利益受侵害的状态很可能不能被立即察觉。即使公众有所察觉，但因"事不关己"的心理，公共利益并不能像私益那样得到积极的维护。

我国民法规定一般民事权利的诉讼时效为两年，特殊的较短时效为一年，权利受保护的最长时间为20年。诉讼时效的起始时间为当事人知道或应当知道自己的权利受损之时。鉴于公共利益维护的特殊性，不宜适用普通诉讼时效规定。

四、诉讼费用的承担

民事公益诉讼中，当事人提起民事公益诉讼是为了维护公共利益，并非为了私利而提起诉讼，且起诉一方往往为实力较弱一方，甚至为实力相差悬殊中的弱者。因此，不宜让原告承担过多诉讼费用，加大原告的负担，打击社会公众参与民事公益诉讼的积极性。诉讼费用的合理分担，有利于社会公众减少风险顾虑，实现民事公益诉讼目的。但是，诉讼费用的收取在一定程度上又能抑制滥诉现象的发生。因此，民事公益诉讼制度中，可设置如下费用分担规则：

（一）原告方诉讼费的承担

民事诉讼中，诉讼费用包括案件受理费，公告费，证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定开庭日期出庭的交通费、生活费和误工补贴费、鉴定费、住宿费，勘验费、翻译费（当地通用的民族语言、文字除外），采用诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用，执行判决、裁定或者调解协议所实际支出的费用，以及人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。民事公益诉讼的复杂性，决定着当事人在诉讼中将会承担较大额的诉讼费用。因此，有必要设立类似于公益诉讼委员会的事业单位。公益诉讼委员会有自己的专项基金，用于支持公益诉讼。专项基金由社会捐赠以及政府拨款组成。在民事公益诉讼中，人民法院可依当事人申请，减免部分诉讼费用的缴纳。需要缴纳的诉讼费用，当事人仅缴纳一定比例（不宜超过50%），剩余诉讼费用由公益诉讼委员会承担，并同时规定其承担的上限费用。公益诉讼委员会承担诉讼费用的，原告与委员会应达成一致意见。若原告提起的诉讼被认定为民事公益诉讼，公益诉讼委员会不得拒绝承担。公益诉讼委员会承担的所有费用，得向败诉的被告主张承担。

（二）败诉后被告诉讼费的承担

普通民事诉讼中，诉讼费用由败诉方承担。适用此规则，对于民事公益诉讼起诉者，风险过高。而被告往往具有一定的经济实力。法院可以根据被告的经济情况，判决胜诉被告的诉讼费用由其自己承担或者由原告分担一定比例。

（三）律师费用的承担

民事公益诉讼的复杂性，决定着其诉讼程序必然冗长繁琐，律师投入的精力相对较大，律师费用自然相对较高。一方面，通过公益律师制度，降低律师收取的费用；另一方面，由原告向公益诉讼委员会申请支持。公益诉讼委员会根据案件的公益性质和律师费用的合理情况，裁定是否予以支持。

五、举证规则

普通民事诉讼程序中，举证责任的分配一般遵循为"谁主张谁举证"的规则。同时，在一些特殊案件中，基于对弱者一方的利益保护，保障诉讼程序的公平，规定了举证责任倒置的情况。在民事公益诉讼中，当事人之间的地位因提起诉讼的主体不同而不同。由检察机关和行政机关提起的民事公益诉讼，由于其自身属于国家机关，具有一定的资源和实力，同时得到国家的支持。因此，其对具有一定经济实力的公益加害人来说，实力较为平等。因此，仍应适用"谁主张谁举证"的证明责任分配规则。但民事法律中已就相关领域的公益加害案件的证明责任予以规定的，遵循其规定。如环境污染损害案件中，污染者对自己的行为与危害结果没有因果关系承担举证责任。

由于公民个人或者较弱小的经济组织（如合伙）提起的民事公益诉讼，原告将处于相对较弱的地位；社会公益团体或具有一定实力的经济组织提起的民事公益诉讼，双方当事人的实力则较为平等。但被告的公益加害行为往往较为隐蔽，且经过一段时间，难以调查取证，对因果关系的证明尤为困难。因此，此类主体提起的民事公益诉讼，应采取举证责任倒置的证明责任分配规则。但原告仍旧负有证明被告存在公益加害行为的证明责任，被告就行为和危害结果的因果关系以及自己有无过错承担举证责任。

四、民事公益诉讼后果的承担

民事公益诉讼诉讼结束后，判决的效力范围应扩张至何种程度？诉讼后果如何分担？这都有别人普通民事公益诉讼。

（一）滥诉行为处罚机制

对民事公益诉讼滥诉行为的处罚旨在抑制滥诉现象，确保民事公益诉讼的提起以维护社会公共利益为目的。

1、民事公益诉讼中滥讼行为的界定

民事公益诉讼中，原告并非为自己的利益或者并非主要为自身利益提起诉讼，需要对社会公众和组织予以激励，促进其参与民事公益诉讼的积极性。因此，不宜对滥诉行为做过宽的界定。滥讼行为必须同时具备以下两个条件：

（1）当事人提起诉讼的目的并非为了维护公共利益或者以维护公共利益为主。实践中，当事人可能完全出于侵害被告合法权益的目的提起诉讼，如打击被告商誉。此外，亦存在原被告串通提起诉讼，通过炒作以提高其知名度的情形。

（2）诉讼过程中，原告有能力却怠于参加民事公益诉讼。表现为原告无正当理由不积极履行诉讼义务以及行使诉讼权利，疏于维护公共利益或与被告恶意串通，故意损害涉诉公共利益等。

民事公益诉讼中的对滥诉行为的认定，只能由法院加以认定，法院根据案件当事人以及案件进行情况综合认定，做出是否属于滥诉行为的裁定。法院作出滥诉行为的认定，不应作任何扩大化解释，严格控制滥诉行为的认定，避免对社会公众参与民事公益诉讼的积极性造成毁灭性打击。

2、民事公益诉讼中滥讼行为的处罚

法院对民事公益诉讼认定为滥讼行为后，应对提起诉讼当事人（原被告恶意串通的提起民事公益诉讼的，为双方当事人）进行一定的经济处罚。处罚以该滥讼行为的社会成本为基础，处以若干倍诉讼成本的惩罚性罚款。此外，造成对方当事人经济损失或者公共利益受损的，应予赔偿。当事人对法院滥讼行为认定不服的，可向上级人民法院提出上诉。

（二）判决的效力

除对绝对权确认判决具有的对世的效力外，传统民事判决的效力一般限于诉讼当事人。我国民事诉讼法规定了人数不确定的多数人代表诉讼，对诉讼判决效力的进行了一定的扩张。民事公益诉讼中，原告仅仅是公共利益的代表人或者多数人纠纷的代表者，判决的效力不仅仅及于诉讼当事人。

1、在多数人纠纷诉讼中判决的效力

涉及多数人侵权纠纷的民事公益诉讼案件中，起诉的主体可能是私人，诉讼模式为集团诉讼；也可能是社会公益团体，诉讼模式为团体诉讼。作为私人提起集团诉讼，其自身也可能是直接利益受损者。此时，法院的判决不仅仅约束诉讼双方当事人，对未参加集团诉讼的受害者仍具有约束作用。为了保障未参加集团诉讼的受害者的程序正当利益和实体权益，应规定如下规则：

（1）明确参加诉讼的当事人的通知义务。当事人应尽善良管理人义务，对诉讼事务的进展充分如实地告知未参加集团诉讼的受害者。

（2）建立集团诉讼的进出机制

集团诉讼是一种将具有共通性的多数人纠纷，在同一个诉讼中合并审理，已达到一次性合理、统一且公正地解决的制度。集团诉讼无须每个人都参加诉讼活动，因而就必然要求判决的效力及于未出庭的当事人。但为了保证未参加诉讼的受害人之程序利益，赋予其自由进出集团诉讼的权利。美国集团诉讼的做法为设立申请退出机制，即仅在受害者明确提出不受该集团诉讼判决效力的约束时，该判决才不对其产生法律约束力。与此相对应的是申请加入机制，即诉讼判决的效力不及于其他受害人，但如其申请加入该民事公益诉讼中，其判决方能对其具有法律约束力。

比较之下，笔者认为设立申请退出机制更为合理。集团诉讼中，多数受害者的利益损失微小，甚至不足以引起注意。若采取申请加入机制，这部分人将被排除在民事公益诉讼之外，他们的权益将难以得到维护。另一方面，如果受害者对自身利益受损情况较为知悉并具有维权意愿，对于是否参加集团诉讼便有充分的权衡，能够积极做出是否参与的决定。

2、其他民事公益诉讼类型判决的法律效力

对于社会公益团体、国家机关提起的公益诉讼以及公民提起的公诉，因没有直接利益关系，判决的效力对于原告就主要表现为诉讼费用的承担以及"一事不二理"上面。因此，对于上述已经做出判决的民事公益诉讼，其他主体不得在就同一事实行为再次提起民事公益诉讼。但若存在直接利益受损者，而公益诉讼又未能对此做出判决的，则可以提起普通民事诉讼。

（三）胜诉后的利益分配

民事公益诉讼，提出的诉讼请求可以是以赔偿损失为诉讼请求，也可能以不作为的停止侵害为诉讼请求，或者以排除妨害为诉讼请求。对于停止侵害、排除妨害的诉讼请求胜诉后的执行，不存在如何分配的问题，被告履行义务后即对所有人都具有履行利益。但是基于赔偿损失的诉讼请求，对于胜诉后判决执行获得的赔偿费用如何分配和管理，确实是普通民事诉讼中所无法碰到的问题。笔者认为，可以采取以下方案处理：

1、在存在直接受害人时，确立受害人的范围，将其作为损害赔偿金额的受益人。如社会公益团体提起的民事公益诉讼，涉及多数人受害纠纷的，则应明确受害范围和金额，从判决的赔偿费用中支付。

2、若无直接受害人或者存在剩余赔偿费用时，则应将判得的赔偿费用按比例分别分配给原告、国库以及公益诉讼委员会。分配给原告的部分只能是相对较少的部分，作为对原告的支持和鼓励。公益诉讼委员会起着支持和监督公益诉讼的机能，应分配其一定比例的赔偿费用以维持运行，一般以其提供的资金支持为基准，适当超额偿付。违法行为侵犯的是公共利益，因此应将剩余赔偿金额统一上缴国库，任何个人和组织不得占有。同时，上缴国库的这部分资金只能作为公共利益恢复的专项资金，以确保公共利益能通过民事公益诉讼得到维护。

此外，赔偿金额的分配应由法院在判决中直接予以明确判定，并说明理由。

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