【内容提要】我国经济发展伴随着环境的日益恶化，环境公益诉讼的存在已经成为大势所趋，各地也纷纷出现相关司法实践，但我国的环境公益诉讼仍停留在司法先行的阶段，相关的法律制度并未建立和完善，笔者不揣浅陋，拟以此文就司法实践中遇到的问题提出点滴思考，以求为制度建立提供些许拙见。

【关键词】环境公益诉讼   困境     破解

随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏正在成为影响人民生活的重大障碍。面对公共环境权益遭受破坏而缺乏有效制度保障的状况，环境公益诉讼成为众多学者和人士呼吁亟待建立的一项重要的法律制度。而各地也纷纷出台地方性法规、政策，环境公益诉讼在司法实践中如火如荼的展开。

一、环境公益诉讼的含义

何谓环境公益诉讼，目前中国法学界和法律实务界均存在不同认识，现行法律也没有作出明确规定。我国学者一般认为，环境公益诉讼制度，是指特定的国家机关、相关团体和个人，对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。在这个界定的基础上，学者们进一步将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼即公民或组织针对其他公民或组织侵害环境公共利益的行为，请求法院提供民事性质的救济的诉讼。而环境行政公益诉讼则是公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由，向法院提起的司法审查之诉。而也有少数学者将其定义为"一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。" 也有学者认为，"公益诉讼，不是为特定一些人的利益，而是为整体的环境利益、社会利益而提起诉讼"，环境公益诉讼是没有具体受害人的诉讼，它不包括民事赔偿，受害人对自己利益的伸张，属于一般民事诉讼的范围，符合条件的可以申请法律援助。尽管大家对环境公益诉讼的含义认识不一，但业界至少达成这样的共识：环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益不受损害。

笔者赞同环境公益诉讼的目的是维护和增进环境公共利益，而维护和增进环境公共利益并不是为了赔偿由环境污染或生态破坏造成的健康损害和经济损害，而是为了预防、减少或消除可能严重影响公共环境权益的环境污染和生态破坏这一观点。笔者认为，鉴于目前环境公益诉讼制度不健全的现实状况，开展环境公益诉讼的当务之急是尽快制止现有的危害公共环境安全的行为，而环境行政诉讼并不能及时解决这一问题，目前我们的环境公益诉讼可以针对民事主体侵犯环境公共利益的行为提起环境民事公益诉讼为主。待以后慢慢过渡到以针对政府行政行为为主的环境行政公益诉讼。目前司法实践中出现的环境诉讼也主要是环境民事公益诉讼。

二、环境公益诉讼在司法实践中的探索

目前，在贵州、江苏、云南三省已建立环保法庭，审理环境公益诉讼。

（一）贵阳模式

2007年，中国第一个环境保护法庭就在贵阳市中级法院诞生。几天之后，贵阳市清镇市法院也设立了环保法庭。贵阳不仅以中级法院系列文件和决定书的方式，明确了四个政府职能部门可作为公益诉讼原告，并且依据规定实际审理了两起公益诉讼案件。其中"两湖一库"管理局诉贵州天峰化工有限公司化境污染纠纷案是全国首家环境保护法庭审理的首起环境公益诉讼案。

（二）无锡模式

因为2007年的一场蓝藻危机，江苏无锡也在积极探索新机制。2008年4月爱；7日，无锡市中级人民法院正式组建环境保护审判庭，同时在邻近太湖、长江的宜兴、江阴、锡山、惠山、滨湖五个基层法院成立环境保护合议庭，受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。同年9月8日，无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确了环境民事公益诉讼的范围，以检察院为主导提起有关诉讼，对环保民间团体和公民个人参与环境民事公益诉讼的放开则有限。

无锡市中级人民法院环保法庭，是最早明确允许环保社团组织以原告身份提起公益诉讼的法庭。2009年7月，该庭受理了中华环保联合会（NGO）起诉江阴港集装箱有限公司环境公益诉讼案，该案最终以调解结案。

（三）云南模式

在云南昆明，当地为了拯救正遭受严重污染的滇池，也进行了努力探索。2008年11月，昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。昆明市中级法院设立环保审判庭，对涉及环境的刑事、民事、行政案件及执行实行"四合一"的审判执行模式。云南省后来居上，不仅在昆明、玉溪设立了环保法庭，还拟在全省范围内推行环保公益诉讼制度。2009年6月，云南省高级人民法院形成了《会议纪要》，明确规定：人民检察院和环保社团可以作为原告提起环境公益诉讼，并且免收诉讼费。

2010年8月昆明市中级人民法院受理了昆明市环保局诉养猪公司环境公司诉讼案，这是云南环境公益诉讼第一案。

除上述三地外、广州等城市也进行了环境公益诉讼的探索，司法实践中也出现检察院作为原告起诉的案例。

三、环境公益诉讼在司法实践中的困境

由于国家层面的立法缺乏，环境公益诉讼只能是司法实践先行，然而当前的环境公益诉讼，理论热、实践少的局面仍未打破。昆明市中级人民法院环保庭成立后20个月之久，才打破零诉讼的尴尬。实践中的环境公益诉讼也是屈指可数。

（一）法律困境

与环境公益诉讼热切呼声形成鲜明对比的是我国目前的法律体系中尚未为其留下一席空间。我国现行法律制度中缺乏进行环境公益诉讼的完备法律规定，主要表现在：

1、实体法上规定不明确

《宪法》第12条规定："国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产"。《民法通则》第5条规定："公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯"。《人民检察院组织法》第4条规定：""人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利"。《环境保护法》第6条规定："一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告""。虽然这些零星的规定与环境公益诉讼有关，但由于这些规定过于抽象，缺乏可操作性，使得这些零星的与环境公益诉讼相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。

2、诉讼上规定缺乏

民事诉讼方面，《民事诉讼法》第108条规定："原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织"，这就要求提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。行政诉讼方面，《行政诉讼法》第2条规定："公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"，这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。《民事诉讼法》第15条规定："机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉"，但这仅是支持起诉的体现，检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。

3、司法实践中规定不统一不规范

现行司法实践中的环境公益诉讼，依据的都是各地自己出台的法规、政策、会议纪要等，缺乏明确统一的法律依据，对环境公益诉讼的受案范围、主体资格、审理程序等等均没有明确规定，法律基础薄弱，易造成司法实践的矛盾和混乱。

（二）现实困境

1、原告不积极制约环境公益诉讼的提起。

首先，传统文化制约普通民众的起诉积极性。在"各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜"的传统文化下，提起公益诉讼无异于"管闲事"，且存在大家互相依靠，想搭便车的可能。

其次，职责繁多制约检察机关的积极性。检察机关承担着非常繁重的职能和责任，环境公益诉讼的专业性、繁杂性必然要求诉讼主体付出大量的人力、物力，这对检察机关来讲是个巨大的挑战。

再次，组织力量薄弱影响环保组织的积极性。全国共有与环保相关的民间社团三千多家，但是在这个庞大的数字中，有两千多家是大学的学生环保社团，没有独立的法人资格。还有一部分是民间草根组织，而其中大多数草根组织都没有获得民政部的注册，是不合法的，当然也没有诉讼主体资格。

2、诉讼成本过高影响环境公益诉讼的提起。

首先，缺乏公益律师。公益律师的缺乏，也是公益诉讼的一个软肋。到目前为止，除了特批成立的"北京市东方公益法律援助律师事务所"以外，以"不营利"为特征的公益律所，还无法得到批准。缺少这样的公益法律人才，公益诉讼也少了一个重要的支柱。

其次，鉴定费用太高。环境公益诉讼涉及很多环境专业问题，是否造成环境污染、污染的程度等需要专门的机构来进行鉴定，而鉴定费用就成为制约公益诉讼提起的又一障碍。如昆明环境公益诉讼第一案中，昆明市环保局委托一家鉴定机构鉴定被污染区域地下水的水文走向，当时的报价是33万元，这对于环保局来说无疑是一笔巨款。"环保局准备打公益诉讼要反复斟酌，钱垫出去了能否收回来。"

3、执行困难影响环境公益诉讼的效果。

环境公益诉讼原告胜诉之后，环境污染侵权主体可能面临着停止侵害、恢复原状等的判决结果，但是诸如环境行政执法部门出具的行政罚单一样，也可能面临着遭到拒不执行的问题，此时是否需要申请执行、由谁来申请执行的问题浮出水面。环境污染案件判决和执行之难，在以往的污染事件中，也显露出来。由于制造污染的企业，往往是一个地区重要的经济支柱，法院在审理案件和执行对制造污染企业的判决中，常常受到来自地方政府的压力和干扰。确保执行到位是环境公益诉讼面临的又一难题。

四、环境公益诉讼困境的破解之路

1、建立环境公益诉讼法律体系

目前，对于建立环境公益诉讼存在人大立法与司法解释等几种呼声。有人认为应当建立专门的司法解释；有人认为应当修改《环境保护法》，确定公益诉讼地位，明确公益诉讼原则；也有人认为应当修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进一步明确环境公益诉讼的原则、程序等。笔者认为，环境公益诉讼是一个庞大的系统工程，并不是一项法律规定可以涵盖的。

首先，修改宪法，明确环境权是公民的基本权利。在环境危机日益严重的背景下，环境权已成为生存权、发展权及其他人权赖以存在的前提和基础，环境污染和破坏会严重损害或威胁既有人权。在宪法上确立环境权为公民的基本权利，可以提高公民、法人和其他组织、社团的环保意识，为公民、法人和其他组织、社团作为公共利益的代表人参与环保决策及执法提供宪法依据。

其次，修订相关法律，赋予相关单位和个人环境公益诉讼主体资格。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中增加条款确立环境公益诉讼不受"直接利害关系人"的限制。同时在《环境保护法》中规定的检举和控告条款后面增加"对造成环境污染，危害环境公共安全的单位和个人，有权提起诉讼"的条款。

再次，出台专门的环境公益诉讼司法解释，对环境公益诉讼的原则、程序等进行规定。如：明确规定环境公益诉讼的原告主体系那几类；规定环境公益诉讼的原告处分权受到限制；规定环境公益诉讼的审理程序；规定环境公益诉讼的诉讼时效等等。

2、以检察机关为主导、环保部门和环保组织为辅助，个人起诉有前提为原则确定环境公益诉讼原告。

首先，将检察机关作为环境公益诉讼的义务主体。一旦发现损害公共环境符合环境公益诉讼受案条件的污染行为应当提起诉讼，这样可以避免环境公益诉讼制度形同虚设。

其次，承认公民个人的诉权，但对其进行一定限制。公民个人提起诉讼应先提请检察机关审查，检察机关认为符合起诉条件的应当进行起诉。这一程序设置有以下几个好处：第一，可以打消公民个人的顾虑，因向检察机关进行提请并不需要耗费多少成本，此模式可以鼓励公民"管闲事"；第二，可以利用检察机关专业法律素质和履行公益代表人职责的天性来弥补公民个人专业素质之不足，弥补其除了专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。

再次，检查机关可以要求环保部门和环保组织进行辅助。因为控告污染企业需要很高的技术要求，作为普通公众的个人或社会组织，缺乏相应的技术手段和监测工具，无法获得充分确凿的证据。检察机关同样也缺乏相关专业知识，而环保部门和环保组织，则拥有采集证据的技术手段、监测工具和专业技术人才，可以通过现场检查、取样监测等途径发现企业的环境侵害行为。

3、将环境公益诉讼的管辖法院设置在中级人民法院，并设立专门的环保法庭。

因为环境公益诉讼案件如同知识产权案件一样，专业性较强，作为审理这类案件的法官必须精通相关环境知识，因此必须设立专门的法庭进行审理，鉴于环境公益诉讼案件并不会像普通案件一样多，笔者认为将其管辖设立在中级人民法院更符合现实的需要。贵阳市中级人民法院成立了环境保护审判专家咨询委员会，借助"外脑"加强环境保护案件的审理。

4、政府出资设立环保公益诉讼基金破解诉讼成本难题。

司法实践中，昆明市政府于今年9月份建立了环境公益诉讼救济专项资金，对环境公益诉讼案件实施救助。今后在对涉嫌侵害环境的行为提起公益诉讼时，诉讼者每案最高可获20万元的专项救济。

笔者认为，可以借鉴云南的做法并进一步完善。环境公益诉讼首先由政府提供启动资金，诉讼费和鉴定费先从环境公益诉讼基金中提取，若被告败诉，则由其承担，这样就可以解决诉讼成本过高限制环境公益诉讼提起的问题。

5、执行由法院主动提起，通过替代履行方式解决执行难题。

环境公益诉讼在出现败诉被告拒不执行的情况时，无需胜诉原告申请，法院应当直接进行执行，被告拒不履行时，可以由法院汇同相关环保部门，聘请相关专业机关对污染源等进行改造，进行替代履行，使其符合环保要求，而费用由败诉被告承担。

五、结语

环境公益诉讼是一个庞大的系统工程，环境公益诉讼制度其包括的内涵和外延仍需要进一步研究，同时与此相配套的制度如环境依法行政执法、环境污染损害赔偿等要相应进行完善，否则单靠环境公益诉讼制度达到保护公共环境的目的只是冰山一角，毕竟法律是权利救济的最后一道防线。